시민주권을 향한 전남광주 시민사회의 합의목표
전남광주통합특별시는 서울시 민관협치 모델의 성과를 계승하되 그 한계(단체장 의존성·참여 편중·광역 재정 의존)를 극복하는 8대 추진과제와 단계별 로드맵을 통해, 한국 민주주의의 다음 단계를 여는 새로운 시민정부 협치 표준을 제시해야 한다.
핵심 시사점 모음
Ⅰ장 시사점
▸ 전남광주 통합은 새로운 시민정부 모델 설계를 위한 역사적 기회이다. ▸ 타 모범사례를 모방하는 데 그치는 것이 아니라, 전남·광주의 지역 특성에 맞는 자립적 숙의민주주의 생태계를 처음부터 설계해야 한다. ▸ 숙의민주주의의 한 형식으로 협치(거버넌스)는 ‘제도’와 ‘문화’, 그리고 ‘실효성 있는 정책 효능감’이 삼위일체로 작동할 때만 지속가능하다. ▸ 한국 정치제도에서 숙의민주주의의 1~3단계 도전(공론화 상시화 → 추첨제 시민의회 → 주민투표 연계)은 조례·특별법 차원에서 충분히 가능하다.
Ⅱ장 시사점
▸ 서울시는 ①제도 ②재정 ③채널 ④지역 ⑤역량의 5대 축을 동시 구축한 점에서 한국 협치의 선도적 모델로서 의미를 가진다. 정책 체감도 향상(올빼미 버스 등), 참여의 질적 고도화, 거버넌스 생태계 조성 등의 성과를 바탕으로 여러 지역으로 확산되었다. ▸ 그러나 각 축은 ① 중앙집권 한계, ② 민관정 협치 부재·시민력 열악, ③ 디지털 격차·민원성 한계, ④ 광역 종속·내재화 부재, ⑤ 민관 분리·실행 단절이라는 분명한 한계를 동시에 가진다. 지속가능성, 주체의 편중, 관료 사회와의 갈등, 기초지자체의 자립성 부족, 시민의 효능감 제공의 한계를 어떻게 극복할 것인가를 숙제로 남겼다. ▸ 이 5대 한계를 처음부터 직시하고, 주민자치 강화·다년도 예산·취약계층 채널·자립적 재정·민관통합 학습-실행 모델에 대한 탐구가 필요하다.
Ⅲ장 시사점
▸ 평택 모델의 핵심은 ‘협치를 위한 협치’에 머물지 않고, 시정의 핵심 전략의제(로컬랩)를 협치적 방식으로 풀어내는 데 있었다. 도시숲 조성에 필요한 수목, 조경인력, 마을정원사 등 생태계 조성에 참여하고 비즈니스 모델 구축(지속성)이 가능한 분야의 사업에서 행정주도성을 탈피하지 못했다.
Ⅳ장 시사점
▸ 8대 과제는 ‘제도(①~③) → 운영(④,⑥,⑦) → 의제(⑤) → 효능감(⑧)‘의 동시 병행 추진이 원칙이다. ▸ 전남·광주 특화 의제(햇빛소득마을·사회연대경제·AI도시·지역소멸 대응)는 시민자산화·공동체경제 모델을 통해 시민력의 물적 기반과 공감대 확대가 가능한 방식으로 추진하는 것이 필요하다.
Ⅴ장 시사점
▸ 1단계(기반)에서는 ‘대표 협치 정책 1호’를 통해 시민 효능감을 빠르게 확보하는 것이 결정적이다. ▸ 2단계(정착)부터는 광주 5개 자치구 + 전남 22개 시군이 단계적으로 자체 협치 모델을 갖추도록 표준화·컨설팅 지원이 핵심이다. ▸ 3단계(자립)에서는 협치가 더 이상 ‘특별 사업’이 아닌 ‘시정 운영의 표준 방식’으로 일반 정책화되어야 한다.
본문
Ⅰ. 제안 배경과 목적
2026년 3월 「전남광주통합특별시 설치 특별법」이 국회를 통과하면서, 전남과 광주의 시민사회는 행정구역의 단순한 통합을 넘어 새로운 시민정부의 협치 패러다임을 설계해야 하는 과제를 안게 되었다. 특별법은 외형적으로 광역 단위의 강력한 자치권·재정특례·미래산업 육성 권한을 확보했으나, 시민주권의 관점에서는 ▲절차적 정당성 부족, ▲권력 견제장치 미흡, ▲기초자치 자립성 취약, ▲특례 만능주의라는 4가지 측면에서 논란을 안고 출범하게 된다.
본 발제의 또 다른 핵심 목적은 ‘숙의민주주의(deliberative democracy)‘가 현행 한국 정치제도에서 어디까지 작동 가능한지 법적·제도적 좌표를 점검하고, 전남광주통합특별시가 도전해볼 만한 구체적 과제를 제안하는 데 있다.
숙의민주주의 4단계 도전 과제
| 단계 | 도전 과제 | 법적·제도적 가능성과 과제 |
|---|---|---|
| 1단계 | 공론화 상시화 | 현행 법 테두리 내 가능. 대구·대전·충남·제주의 ‘숙의민주주의 실현 조례’를 참조하여 「전남광주특별시 숙의민주주의 기본조례」 제정. 단체장 중심 의제 선정에서 시민 발의 의제로 확장. |
| 2단계 | 추첨제 시민의회 | 연령·지역·성별·소득별 층화추첨으로 구성. 권고적 효력으로 시작하되, 단체장이 답변·반영 의무를 조례에 명시. (브리티시콜롬비아·아일랜드 시민의회 모델 응용) |
| 3단계 | 주민투표 연계 | 시민의회의 권고를 주민투표에 부쳐 직접민주주의와 결합. 주민투표법(현행) 및 통합특별시 특례 활용 범위 검토 필요. |
| 4단계 | 결정권 위임 | 특정 의제(예: 시민예산 일부)에 대한 결정권을 시민의회에 위임. 행정권한 위임의 법적 근거가 필요하며, 헌법 및 지방자치법 개정 또는 특별법 개정 사안. |
결론적으로 1~2단계는 광역지자체 조례만으로도 충분히 도전 가능하며, 3단계는 통합특별시 특별법의 특례 조항을 적극 활용해 시도해볼 수 있다. 4단계는 헌법적 한계가 있어 즉시 도입은 어렵다.
Ⅱ. 서울시 민관협치 모델의 특징과 시사점
故박원순 시장 재임기 서울시는 ‘시민이 시장(市長)이다’라는 시정 철학 아래 5가지 핵심장치를 도입하였다.
5대 핵심장치 비교
| 구분 | 핵심 장치 | 특징(성과) | 한계 |
|---|---|---|---|
| ① | 제도적 기반 강화 (시민민주주의 기본조례) | 협치의 법적 근거 마련, 합의제 행정기구(서울민주주의위원회) 설치 | 중앙집권적 구조 하 지방자치 한계, 단체자치 위주 제도에서 주민자치의 제약 |
| ② | 시민숙의예산제 | 시민이 예산 우선순위를 직접 결정, 재정민주주의의 발전된 형태 | 민관정 협치 부재, 편성·심의 법적 권한의 제도적 취약, 시민력 열악, 단년도 예산 |
| ③ | 온라인플랫폼 (민주주의 서울) | 상시적 정책 제안·공론화, 시장 답변 기준 1천 명 등 참여 문턱 낮추기 | 디지털 취약계층 접근성 부족, 개별·집단 민원성 제안의 대안 정책화 불가 |
| ④ | 지역밀착형 협치 (자치구협치) | 자치구협치회의·협치조정관·중간지원조직·시민협력플랫폼 다층구조 | 시군구 협치가 광역 지원에 종속, 내재화 전략 부재로 지속성 결여 |
| ⑤ | 체계적 협치 교육 시스템 | 시민·공무원·협치위원 대상별·단계별 협치 역량 강화 교육 | 사업시행 후 교육, 민관 분리 교육, 교육과 실행 분리로 인한 효능감 결여 |
시민숙의예산제 단계별 운영 규모
| 단계 | 편성→집행 | 시민숙의형 | 시민제안형 | 합계(A) | 서울시 본예산(B) | 비중 A/B |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 시범 | ’19→‘20년 | 1,300억원 | 700억원 | 2,000억원 | 39.5조원 | 약 0.5% |
| 확대 | ’20→‘21년 | 5,300억원 | 700억원 | 6,000억원 | 40.0조원 | 약 1.5% |
| 정착 | ’21→‘22년 | — | — | 1조원 | 44.2조원 | 약 2.3% |
참여 시민 규모: 시범(‘19) 13만명·숙의공론 300회 → 확대(‘20) 14만명·1,500회 → 정착(‘21) 15만명·2,000회
시민숙의예산제 대상 분야 확대 추이
| 단계 | 분야 수 | 주요 대상 분야 |
|---|---|---|
| 시범 (2019) | 7개 분야 | 민주서울·여성·복지·환경·시민건강·민생경제·안전 |
| 확대 (2020) | 13개 분야 | [기존 7개] + 교육·문화·도시재생·교통·공원녹지·주택 등으로 확대 |
| 정착 (2021) | 18개 분야 | 민주서울·여성·복지·환경·시민건강·노동민생·안전·교통·문화·관광체육·주택·도시재생·공원·경제·스마트도시·교육·물순환안전·한강 |
자치구 협치 제도의 4대 구성요소
① 협치회의(민관 합의체): 자치구 협치의 총괄 조정기구. 민간위원·공무원·시의원이 함께 참여. 지역사회혁신계획의 심의·모니터링·평가를 담당.
② 협치조정관·협치추진단: 개방직 공무원인 협치조정관과 협치지원관이 사무국 형태의 협치추진단을 구성. 행정과 시민사회를 연결하는 가교 역할.
③ 중간지원조직: 마을공동체·사회적경제·주민자치회·참여예산 등 협치 선도 분야를 통합지원하는 전문기관. 직영형·네트워크형·민간위탁형으로 운영.
④ 시민협력플랫폼: 일반 시민도 협치에 참여할 수 있도록 공동사무국·공유공간·인력을 제공하는 포괄적 시민네트워크 지원사업.
Ⅲ. 비교사례: 평택시 민관협치 4개년 기본계획
사회혁신연구소협동조합(현 사회혁신교육원사회적협동조합)이 수행한 「평택시 민관협치 활성화 기본계획」(2019)은 기초지자체 차원에서 광역 의존을 탈피하기 위한 5대 전략을 제시하였다.
비전: “시민중심, 협치로 함께 만드는 새로운 평택”
5대 전략
| 구분 | 5대 전략 | 핵심 내용 |
|---|---|---|
| ① | 협치선도 체계를 통한 쌍방향 접근 | 협치회의·실무위원회·협치추진단을 통해 협치체계 전반을 이끌고, 마을공동체·사회적경제·주민자치회·참여예산 등 주민참여 정책분야와의 연계 강화 |
| ② | 협치선도+협치친화 융합 | 교육·문화·돌봄·환경 등 협치친화분야와의 통합지원을 위해 통합중간지원조직(시민협치지원센터) 설치 |
| ③ | 시민참여통합교육 시행 | 시민·공무원 대상 통합교육을 시민교육기관 형태로 발전, 민관합동교육으로 상호 이해 증진 |
| ④ | 포괄적 시민네트워크 구축 | 시민의 공동사무국 역할을 할 수 있는 인력과 협업 공간 마련 (서울시 시민협력플랫폼 모델 응용) |
| ⑤ | 전략의제 로컬랩 운영 | 기존 분야를 넘어선 시정 새 과제(예: 도시숲, 로컬푸드, 커뮤니티케어)를 마을·사회적경제·전문가 결합 방식으로 2~3년간 지속사업화 |
Ⅳ. 전남광주통합특별시 시민정부 모델 8대 추진과제
이상의 분석을 종합하여 8대 핵심 추진과제를 제도·구조 영역과 실행·운영 영역으로 구분하여 제안한다.
【제도·구조 영역】
① 정치적 독립성과 지속성 확보
「전남광주통합특별시 시민민주주의 기본조례」(가칭) 제정을 통해 협치기구의 독립성을 강화하고, 4개년 단위 기본계획 수립 의무화·시의회 보고 절차를 조례에 명시함으로써 행정의 자의적 변경을 차단한다. 시민주권의 내용이 현재의 법률 수준으로 제도화되어야 하며, 나아가 개헌의 주요 과제가 되어야 한다.
② 참여 주체의 다양성 확보
청년·노인·소상공인·다문화가정 등을 위한 ‘참여 쿼터제’, 시민배심원제 형태의 ‘무작위 추첨 공론장’, 읍면동 단위 대표성 반영 구조를 도입한다. 현행 헌법상 대표성이 선출직에 국한되는 한계를 보완하기 위한 과도적 장치다.
③ 기초자치단체 협치의 자립성 확보
광주 5개 자치구와 전남 22개 시·군이 광역의 재정 지원에 의존하지 않고, 자체 재정력에 기반한 협치 체계를 내재화하도록 지원한다. 광주 광산구 공익활동지원센터(2012~) 모델과 같이 자치구 단위에서 자체 조례·자체 예산·자체 중간지원조직을 갖추도록 표준 모델을 제시한다.
【실행·운영 영역】
④ 행정 내부의 협치 수용성 제고
협치 성과를 인사평가에 반영하는 인센티브, 민관합동 협치교육의 의무화, 협치담당관(協治擔當官) 같은 새로운 직제와 개방직 공무원 채용 확대, 민관협치적 성격이 강한 직제에서의 순환근무제 제한 등 공무원 임용제도 개선이 필요하다.
⑤ 지역특화 의제 발굴 — 시민자산 기반 자립모델
전남·광주의 당면과제와 연계된 협치 의제를 개발한다. 4대 우선 의제:
- 햇빛소득마을: 태양광 시민자산화
- 광주형 사회연대경제: 2026년 광주시 발표
- AI 기반 도시혁신
- 지역소멸 대응 도농 협력 거버넌스
평택시 모델의 ‘전략의제 로컬랩’ 방식을 응용하여, 2~3년 단위의 지속 가능한 사업으로 추진하는 것이 핵심이다. 서울 모델은 사회적 자본 강화에 주목했지만, 시민자산·사회연대경제력·지속가능한 공동체경제 모델로 나아가지 못한 한계가 있었다.
⑥ 디지털과 오프라인 채널의 균형
디지털 참여 플랫폼(‘민주주의 광주’ 가칭)과 함께, 디지털 접근성이 낮은 취약계층을 위한 대면 소통 채널(찾아가는 시민토론회, 마을사랑방 등)을 동시에 강화한다. AI 솔루션을 활용해 시민들의 제안을 체계화할 수 있는 훈련된 지원 인력 투입도 하나의 방법이다.
⑦ 평생교육 체계와 결합된 협치 인력 양성
지역 대학과 시민사회가 협력하여 협치적 정책 수행이 가능한 시민·공무원·활동가를 평생교육체계 형태로 육성한다. 단순 강의식이 아닌 ▲팀러닝(team-based learning), ▲문제해결 솔루션 탐색·실행이 결합된 액션러닝(action learning) 방식이 필요하다.
⑧ 시민 효능감을 극대화하는 실효성 있는 정책 추진
시민들이 “협치에 참여한 결과 내 삶이 실제로 좋아졌다”고 느낄 수 있는 실효성 있는 정책을 협치적 방식으로 추진한다. 시민들이 그 결과를 생활로 받아들여 익숙해지면 협치는 조직이나 제도가 아니라 문화로서 풍경으로 발전하게 된다.
Ⅴ. 추진 로드맵 및 결론
3단계 로드맵
| 단계 | 기간 | 주요 과제 |
|---|---|---|
| 1단계 (기반 조성) | 출범 ~ 1년차 | 시민민주주의 기본조례 제정 및 실행조직 설치 / 시민참여 플랫폼 구축 / 대표 정책 1호 사업 발굴·집행(효능감 확보) / 시민참여통합교육 평생교육 체계화 |
| 2단계 (체계 정착) | 2년차 ~ 3년차 | 시민숙의예산제 본격 시행 / 통합중간지원조직 설치(광주·전남 권역별) / 5개 자치구 + 22개 시군 협치 모델 단계적 확산 / 시군구 협치 자립성 확보 |
| 3단계 (자립·확산) | 4년차 이후 | 시민자산화 사업 안정화 추진 / 로컬랩 전략의제 50개 이상 발굴·운영 / 제도 업그레이드 |
결론
전남광주통합특별시는 한국 지방자치 역사상 광역 통합의 첫 사례라는 점에서, 협치 모델 또한 기존의 광역 단독 모델(서울시)을 넘어선 새로운 표준을 제시할 필요가 있다. 특히 광주의 5·18 정신에 기반한 시민력(力), 전남의 풀뿌리 공동체 자산을 결합한 ‘시민자산 기반 자립협치 모델’이 성공한다면, 시민주권적 지방정부 시대를 여는 주역이 될 것이다.
원본 자료
- PDF 원본: 구글 드라이브
참고자료
- 사회혁신연구소협동조합(2019), 『평택시 민관협치 활성화 기본계획』 최종보고서
- 「서울특별시 시민민주주의 기본조례」(2018) 및 「서울특별시 행정기구 신설 조례 일부개정안」
- 서울특별시 시민참여예산 누리집(yesan.seoul.go.kr) 「숙의예산 운영계획」 및 「참여예산제 소개」
- 서울재정포털(openfinance.seoul.go.kr) 「연도별 예산현황」·「사업별 예산정보」 / 서울특별시 연도별 예산서(2019~2022)
- 서울시 시민참여 플랫폼 ‘민주주의 서울’(democracy.seoul.go.kr) 운영 자료
- 서울시 지역사회혁신계획(구단위계획형) 운영 자료(2016)
- 희망제작소(2017), 「협치를 위한 혁신, 혁신을 완성하는 협치」
- 이은주(2020), 「숙의 민주주의와 공론화위원회」, 『공법연구』 48권 4호, 한국공법학회
- 광주광역시 민관협치협의회 자료(gjmh.gwangju.go.kr) 및 광주광역시 사회연대경제 정책 자료(2026)
- 「전남광주통합특별시 설치 특별법」(2026년 3월 국회 통과, 2026년 7월 시행 예정)